失速建設：中國「高效率」基礎建設背後的警訊

中國近年來基礎建設快速增溫，中國官方和媒體對於中國最近20多年來，完成全球最大的高速公路和全球最多地鐵、最大的高鐵網路而感到榮耀；有中國有媒體甚至反諷台灣，指稱台灣用20年的時間，卻連台北市到桃園機場的捷運都無法蓋成，反觀中國的政府推動基礎建設非常有效率。

事實上，不只台灣這樣的小國家基礎建設速度趕不上中國。若以砸下的花費觀之，中國政府在2016年花費在興建公路、鐵路、橋樑、電信網路、港口和其他基礎設施的費用，估計至少超過1.5兆美元的水準；近日美國準總統川普（Donald Trump）喊出10年內要砸下1兆美元，來擴建美國基礎建設，而且要打造會讓美國人感受到「耳目一新」的有感新建設。

和中國相比，川普的顯的小巫見大巫，近十年來，中國政府起碼已經砸下11兆美元的基礎建設花費，超過川普喊出的費用的10倍以上。

中國基礎建設增建速度不只遠遠超越台灣，甚至比北美和西歐已開發國家的總和都還要多，即使中國近年來面臨龐大的債務壓力，但是中國政府對基礎建設的花費毫不手軟。根據統計，2008年以來，全球許多國家，從美國、俄國、英國、義大利、南韓、巴西、印度、澳洲、墨西哥、沙烏地阿拉伯到歐盟，基礎建設花費佔GDP比重都在下降，而中國基礎建設的維持仍遠高於全球的水平：1992年-2013年，中國基礎建設佔GDP的比重約8.6%，第二名的印度是4.9%，美國是2.5%，西歐地區是2.5%，拉丁美洲是2.4%，全球平均是3.5%。

全球著名的麥肯錫全球研究所（MGI）的報告亦曾認為，即使中國、日本、澳洲等國家的政府投資已經超出他們的實際需求，但中國政府仍然持續擴大基礎建設。

此外，中國的公路貨運量在2013年以後，成長幅度亦已明顯大不如前，如果中國繼續擴大公路建設，未來中國的高速公路也可能也會陷入「產能過剩」的困境。這反映出基礎建設不只要追求速度和效率，同時還要考量需求量，以及可能對社會造成的隱性成本有多大。

中國政府之所以能高效率實行基礎建設，主要還是政策實施的過程和民主國家不同，因為民主國家在推動社會政策和基礎建設時，必須經過一連串行政單位和立法機構的妥協同意。以美國的代議制為例，一套政策協議要表決定案，需經過無數次的協商，其中的參與者往往不只是白宮、政府各部門、參眾兩議院，還包括共和和民主兩大黨各派系、眾多環保、宗教、人權等民間團體，還有各產業代表等。

這些協商過程經由媒體報導放送，社會輿論進而影響政策訂定者，然後再透過民意調查和民間企業統計，逐漸轉移壓力到政府各部門、國會和其他參與者的談判立場。即使只有小幅度的篇幅修改，都會讓只有一點影響力的個人或團體盡量參與討論，這種民主政治的決策是非常冗長的程序，至少都是數季或數年起跳，只為了讓國內主要團體、企業和多數人民承擔決策的結果。

興建基礎建設和大規模土地開發，經過環境評估，接著是土地徵收，公開招標，中間過程難免還有政治掮客、投資客炒地皮、財團杯葛，導致案件流標；如果當下又碰到政治選舉，工程動工可能要延到選舉後，這樣一來，財團或環保團體杯葛和流標可能再次出現，甚至出現地方居民抗議，導致環評又要重新審查。就算整個計畫順利得標動工，檢驗工程的過程又是一段冗長的程序，每個環節都要經歷許多意見和妥協，於是公共建設實施速度緩慢。

反觀中國政府的決策相當有效率，決策高層的影響力完全決定了中國的發展模式，七人組成的中國中央政治局常務委員會，直接決定教育、科學、國防、文化政策、外交、和經濟等所有重大決策的發展方向。

壟斷式的政治決策是中國政策執行快速的最大優勢，可以無視千百萬平民被迫犧牲權利而流離失所、大量農民破產或是嚴重破壞生態環境，任何民間團體抗議無效化，集中式權力的政治決策，快速移植勞動力到需要的產業上，大刀闊斧地推展高層決定的現代化政策。中國境內沒有第二大的政治或是民間勢力可以與當局抗衡，因此任何政府決定好的政策，都可以得到最快速的推行效率，讓中國不用像其他國家一樣，經歷數十年循序漸進的慢速經濟改革——政治力是中國經濟發展最大的特色，也是效率的關鍵所在。

不過這樣的高效率作法，也會有副作用，如果開發涉及土地徵收、拆遷安置等問題，那麼當地居民往往成為受害者，因為政府當局採取強制作法，往往忽略人權。環境破壞亦是另一個嚴重的問題。由於缺乏環保團體的提醒跟監督，中國土地和環境近年來遭受嚴重破壞：工業汙染嚴重，PM2.5濃度「爆表」，霧霾屢見不鮮，而今年度的〈全球疾病負擔研究（Global Burden of Disease Project）〉報告更指出，中國是全球空氣汙染死亡人數最多的國家。根據中國國土資源部的統計資料顯示，土地、水源、耕地、地下水，亦全部面臨越來越嚴重的污染。

近年來中國官方為了追求經濟成長，工業和地方建設快速成長，但是缺乏和社為許多團體和專家進行討論與協商，省略這些步驟雖然帶來「高效率」，但也讓社會付出許多隱性成本，國家基礎建設和經濟成長的背後，可是蘊藏著不少中國人民的血淚和健康。

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